Politische Bildung: Staat, Recht, Identität – Konfliktpunkte in der aktuellen politischen und politikethischen Debatte

Wie weit die Positionen in der Flüchtlingsfrage in der sozialethischen Beurteilung auseinander gehen, zeigte sich exemplarisch im Herbst 2016 bei der 34. gemeinsamen Medientagung des Cartellverbandes – CV – und der Hanns-Seidel-Stiftung im Kloster Banz.

Josef Isensee, Staatsrechtslehrer sowie Verfasser des Grundsatzartikels zum Stichwort Staat im Handbuch der Katholischen Soziallehre, nannte die weitreichende, einseitige Grenzöffnung Deutschlands im Sommer 2015 einen „humanistischen Staatsstreich“. In einem „Rausch der Moral“ habe man auf jede rechtliche und gesetzliche Grundlage verzichtet. Bis heute ist über Merkels Verzicht auf ein wirksames Grenzregime nicht parlamentarisch entschieden worden. Ähnlich hatte sich im Sommer 2016 auch Richard Schröder in der F.A.Z. vom 15. August 2016 geäußert: Barmherzigkeit oder Nächstenliebe, so der evangelische Sozialethiker aus Berlin, seien keine Kategorien staatlichen Handelns. Der Staat müsse vielmehr gerecht sein, nach Regeln verfahren und die Folgen bedenken.

Gänzlich anders hingegen argumentierte auf der Banzer Tagung der Bamberger Erzbischof Ludwig Schick: Die weitreichende Flüchtlingsaufnahme sei ein „Gebot christlicher Nächstenliebe“ gewesen. Die Bundeskanzlerin habe im Sommer und Herbst 2015 gar nicht anders handeln können.

Außer Acht gelassen wird hier, dass zwischen Nächstenliebe und Staatsethik ein grundsätzlicher Unterschied besteht: „Einzelne können barmherzig sein, auch Institutionen, die sich der Barmherzigkeit verschrieben haben. Der Staat aber darf nicht barmherzig sein, weil er gerecht sein muss. Er muss nach Regeln verfahren und die Folgen bedenken.“ – so Richard Schröder in der F.A.Z. Dies schließt harte Entscheidungen unweigerlich ein. Selbst Härtefallkommissionen im Bleiberecht sind an Regeln mit definierten Ermessensspielräumen gebunden. Bei staatsethischen Fragen sind immer Aspekte wie staatliche Souveränität und Leistungsfähigkeit, Staatsräson und Ordre public, Wahrung des Rechts und der ideellen Ordnung des Staates zu bedenken.

Werden tugendethische Begriffe wie Nächstenliebe, Barmherzigkeit oder auch Gastfreundschaft – wie in der Migrationsdebatte – zunehmend als normethische Kategorien verwendet, führt dies leicht zu einer Moralisierung oder Entrüstungsrhetorik im politischen Diskurses, worauf vor allem der Wiener Sozialethiker Ulrich H. J. Körtner immer wieder, zuletzt deutlich in seinem Band „Für die Vernunft“ (Leipzig 2017) hingewiesen hat. Ohne politische Vernunft und Differenzierungsfähigkeit leidet die politische Kompromissfähigkeit, was sich in endlosen Sondierungsgesprächen und einer quälend langen Regierungsbildung zeigt. Und es kommt zu einer Gleichgültigkeit gegenüber staatsethischen Fragen.

Dies verwundert insbesondere vor dem Hintergrund des christlichen Staatsdenkens, im Protestantismus vor allem basierend auf der Zweireichelehre und der im Römerbrief geforderten Gehorsamspflicht der Christen gegenüber dem Staat, im Katholizismus unter Bezug auf Thomas von Aquin und seinen christlichen Aristotelismus verankert. Das politische Denken im Christentum rechtfertigt den Staat als notwendigen organisierenden Faktor des sozialen Lebens und relativiert diesen zugleich. Der Christ gibt dem Staat, was des Staates ist, und Gott, was Gottes ist. Die Verpflichtung des Christen zum staatsbürgerlichen Gehorsam gründet nicht in äußerem Zwang, sondern ist eine Gewissenspflicht, insofern der Staat als Teil menschlicher Daseinsverfassung letztlich in Gott, dem Schöpfer, gründet. Der Mensch ist auf das politische Leben hin angelegt. Die staatliche Gewalt rechtfertigt sich funktional, indem sie die Grundlagen des menschlichen Zusammenlebens erhält und gestaltet.

  1. Was kennzeichnet ein stabiles Staatswesen?

Vom Staat zu sprechen, setzt nach herrschender Auffassung ein Staatsgebiet, ein Staatsvolk und eine Staatsgewalt voraus. Im freiheitlichen Rechts- und Verfassungsstaat gelten für die so beschriebene Gebietsherrschaft Volkssouveränität, Gewaltenteilung und Bindung an das Recht. Was der Demokratie- und Rechtsstaatsgedanke verspricht, erhält in der Verfassung – so der Jurist Christoph Möllers – seine „praktisch-juristische Form“.

Staatsgewalt: Der Staat besitzt einen Gemeinwohlauftrag (aber kein Gemeinwohlmonopol) und ein weitreichendes Gewaltmonopol. Die Staatsorganisation besteht nicht um ihrer selbst, „sondern um des Volkes willen, und alles staatliche Handeln [hat] sich aus dessen Wohl zu rechtfertigen“ – so der schon zitierte Josef Isensee im Band „Leitgedanken des Rechts zu Staat und Verfassung“ (Heidelberg 2015). Das Gemeinwohl als Verwirklichung der Freiheit bleibt angewiesen auf das Recht, der Rechtsstaat wiederum auf Souveränität, um sein Recht auch durchsetzen zu können. Zwar ist der freiheitliche Verfassungsstaat auf vorstaatliches Menschenrecht verpflichtet, doch bedarf dieses um seiner Wirksamkeit willen einer positiv-rechtlichen Ordnung. Isensee weiter: Die menschenrechtlich gewährleistete Freiheit „ist nicht die eines wilden Naturzustandes, sondern die der staatlich befriedeten und gehegten Ordnung des Rechts.“  Gerade diese Ordnung jedoch wird in der gegenwärtigen Migrationskrise brüchig.

Staatsvolk: Subjekt wie Objekt der Staatsgewalt ist das Staatsvolk, ein überindividueller, nach formalen Kriterien identifizierbarer Personenverband. Das heißt: Das Staatsvolk, bestimmt durch das Staatsangehörigkeitsrecht, trägt den Staat und ist zugleich der Staatsgewalt unterworfen. Das Grundgesetz versteht unter dem deutschen Staatsvolk die Gesamtheit aller Deutschen. Das Staatsvolk ist mehr als ein zufälliger Verbund von Individuen, der allein persönlichen Beziehungen oder material definierten Sonderinteressen verpflichtet ist. Vielmehr geht es um eine Schicksals- und Solidargemeinschaft, die durch gemeinsame Identität zusammengehalten wird. Diese Gruppenidentität vermittelt sich durch miteinander geteilte Herkunft, Erinnerung und Geschichte, durch Kultur, Bräuche und Mythen, durch Symbole, Sprache und emotionale Verbundenheit.

Die Macht des Staates gründet auf seiner Anerkennung durch die Staatsbürger, ihrem Rechtsgehorsam und der Einsicht, sich der Eigenmacht zu enthalten. Diese Gehorsamspflicht der Bürger ist kein fester Besitzstand. Auf Dauer wird der Staat seine Macht und notwendigen Rechtsgehorsam nur gegen den Willen einer kleinen Zahl Abweichler behaupten können, ohne sich selbst in Frage zu stellen. Bei Mehrheits- und Kompromissentscheidungen wird es stets Unterlegene geben, die ihre Position nicht durchsetzen konnten. Dies akzeptieren zu können, setzt einen gesellschaftlichen Konsens voraus, der ein Mindestmaß an Gemeinsamkeiten sichert, auf das die Glieder der politischen und rechtlichen Gemeinschaft vertrauen können – gleichgültig davon, ob sie bei einer konkreten Streitfrage zu den Unterlegenen oder Durchsetzungsstarken zählen. Daher ist es für die Stabilität einer Demokratie keinesfalls belanglos, wie sich das Staatsvolk zusammensetzt: „Denn der Verfassungsstaat hegt die Erwartung einer gelebten Demokratie, die ohne die Fähigkeit des Staatsvolkes zur einheitlichen Willensbildung enttäuscht werden dürfte, daher ein gewisses Maß an Zusammengehörigkeit voraussetzt und nach einer beständigen Integration seiner Bürger in die staatlich verfasste Gemeinschaft verlangt, ohne dabei die Anforderungen einer freiheitlichen Gesellschaft zu übergehen.“ – so Christian Seiler im selben Band wie der zuvor genannte Isensee.

Antrag auf Einbürgerung und Annahme derselben stehen und fallen im rechtlichen Sinne miteinander; daraus folgt eine Anpassungsverpflichtung des Einwanderers. Einbürgerung sollte überhaupt erst dann möglich sein, wenn jemand Loyalität zum Aufnahmeland bewiesen hat und für seinen Lebensunterhalt selbst aufkommen kann. Ferner sollte der Rechtsstaat durch robustes Auftreten verhindern, dass fremde kulturelle Konflikte ins Land geholt werden. Eingeschränkt werden müssen z. B. Wahlkampfauftritte ausländischer Politiker oder die Verwendung fremder Hoheits- und Nationalsymbole im Gastland.

Staatsterritorium: Vornehmste Aufgabe des Staates ist die Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit. Unabdingbare Voraussetzung hierfür ist, dass der Staat die Kontrolle über sein Territorium behält. Umgekehrt sind illegale Einwanderung, Schleuserkriminalität, das Vernichten von Pässen oder Versuche, sich rechtsstaatlichen Verfahren zu entziehen, alles andere als Bagatellen und müssen konsequent verfolgt werden.

Mit dem Schengener Übereinkommen von 1985 und seinen Folgevereinbarungen wurde der Grenzschutz in Europa zunehmend an die Außengrenzen verlagert, allein deren Schutz ermöglichte eine weitreichende Freizügigkeit innerhalb der EU. Dieses System ist mittlerweile kollabiert. Zahlreiche Länder sind wieder dazu übergegangen, die eigenen Grenzen zu kontrollieren. Die Bundesregierung hingegen hat im Sommer 2015 nahezu im europäischen Alleingang eine weitgehende Grenzöffnung vorgenommen. Getroffen wurde dieser schwerwiegende Entschluss, welcher den Kernbereich staatlicher Legitimation berührt, ohne parlamentarische Entscheidung.

  1. Wie steht die zeitgenössische Sozialethik dem Staat gegenüber?

Die Migrations- und Integrationskrise hat eine Leerstelle der zeitgenössischen Sozialethik offengelegt: Ansätze kulturwissenschaftlich orientierter Sozialethik erwecken den Eindruck, der Bezug auf die Nation, das Volk oder den Nationalstaat sei ein letztlich austauschbares, mitunter kolonial vorbelastetes, mehrheitlich bereits überwunden geglaubtes Narrativ. Es wirkt so, als könnten der Bezug auf die Menschenrechte oder ein globales Gemeinwohl den Staatsbezug ersetzen. Zur Begründung wird nicht selten auf komplexe soziale Zugehörigkeiten in einer globalisierten Welt verwiesen, die in nationalstaatlichen Kategorien nicht mehr angemessen zu fassen seien. Zwischen dem Eigenen und dem Fremden zu unterscheiden, greife zu kurz, so der Tenor.

Wer aber den Nationalstaat nicht als „Problemfall der Geschichte“ verabschieden will, sondern diesen auch weiterhin als verlässliche Grundlage eines friedlichen Zusammenlebens sowie als Garant innerer wie äußerer Sicherheit ansieht, leugnet damit nicht zwangsläufig die besonderen Herausforderungen einer globalisierten Welt. Wer ein stärkeres Gewicht staatsethischer und staatsphilosophischer Argumente in der Migrationsdebatte einfordert sowie Respekt vor der bestehenden Verfassungslage anmahnt, reduziert politische Ethik nicht zwangsläufig auf Staatsethik. Wer kritisiert, dass in der gegenwärtigen Migrationskrise versucht werde, ein neuartiges „Recht auf ein besseres Leben“ mit faktisch unbeschränkter Niederlassungsfreiheit zu kreieren, reduziert damit noch lange nicht die Menschen- auf Bürgerrechte – zumal ein solches Recht kaum justiziabel wäre. Es gibt berechtigte, unabweisbare humanitäre Schutzansprüche. Diese zu gewährleisten, setzt aber gerade einen handlungsfähigen Staat, den Schutz der inneren wie äußeren Sicherheit, die Bindung an Recht und Verfassung sowie eine geordnete Asyl- und Einwanderungspolitik voraus. Wer vor einem überzogenen Moralismus in der gegenwärtigen Migrationsdebatte warnt, reduziert Ethik nicht einfach auf „Realpolitik“.

Schon der Blick in andere Länder der Europäischen Union zeigt, dass nationale Kategorien weiterhin die politische Realität und das politische Denken bestimmen. Viele deutschsprachige Sozialethiker stehen diesem Phänomen in der gegenwärtigen Integrationsdebatte eher hilflos gegenüber.

Ganz neu ist der „Abschied vom Staat“ innerhalb der Politikethik nicht, was hier nur an drei Schlaglichtern exemplarisch gezeigt werden kann.

Albrecht Langner ging es in seiner Abhandlung mit dem Titel „Menschenrechte – Staat – Gesellschaft“ (Köln 1975) vorrangig darum, im Rahmen der Ost-West-Konfrontation seiner Zeit den Personalismus christlicher Staats- und Gesellschaftsauffassung von einer marxistischen Gesellschaftstheorie abzugrenzen. In klassischer Tradition arbeitet Langner die Rechts-, Wohlfahrts- und Kulturfunktion des Staates heraus. Gleichwohl geht er davon aus, dass der moderne Staat sich vor allem als „Dienstleistungs- und Daseinsvorsorgestaat“ zeige, bei dem weniger die staatliche Rechtsfunktion als die Aufgabe aktiver Gesellschaftspolitik im Vordergrund stehe.

Einen Schritt weiter geht Bernhard Sutor in seiner „Politischen Ethik“ (Paderborn 1991), deren Erscheinen mittlerweile auch schon mehr als ein Vierteljahrhundert zurückliegt. Der Eichstätter Politikdidaktiker und Sozialethiker spricht von einer „zunehmenden Relativierung der nationalstaatlichen Ebene“: Der „Nationalstaat herkömmlicher Form“ habe sich „funktional überholt“, und es sei zu begrüßen, dass „emotionale Bindungen der Menschen an Nation und Vaterland unpolitischer werden“. Heimat, Muttersprache und Vaterland schreibt Sutor nur noch den Wert „unpolitische[r] Selbstverständlichkeiten“ zu, wobei offen bleibt, wie deren Bestand weiter gepflegt und erhalten werden soll. Politische Entscheidungen sollten sich hingegen zunehmend an „allgemeingültigen Prinzipien“  und an den Menschenrechten orientieren.

Walter Lesch setzt in seinem aktuellen Entwurf einer Migrationsethik dann die Gesellschaft konsequent vor den Staat: „Die politisch-ethische Sondierung beginnt mit der Verständigung über das Gesellschaftsmodell, das […] vor allem die Frage in den Raum stellt, in welcher Gesellschaft wir eigentlich leben möchten […]: in einer homogenen Gesellschaft von Gleichgesinnten oder in einer sich dynamisch entwickelnden Umgebung, die kulturell offen ist“ (Kein Recht auf ein besseres Leben? Christlich-ethische Orientierung in der Flüchtlingspolitik, Freiburg i. Brsg. 2016). Zivilgesellschaftliches Engagement ersetzt Politik und Verwaltung, die zunehmend an ihre Grenzen stoßen. Der Nationalstaat ist für Lesch nur noch als Funktion einer Weltinnenpolitik zu denken, die sich durch weiche Steuerungsinstrumente transnationaler Strukturen realisiert. Am Ende stehen die Bilder einer „Weltrepublik“, welche das vorhandene Völkerrecht fortführt, und einer demokratischen Weltgesellschaft, in der sich die Bürger „als Freie und Gleiche begegnen können“. Zu den Regeln der skizzierten Weltinnenpolitik gehört, dass das „an nationale Herkunft gebundene Staatsbürgerrecht weltbürgerlich transformiert wird“ und der Einzelne nicht mehr „Gefangener eines Territoriums, eines Staates, einer Ethnie oder einer Religion“ sein soll. Etwas prosaischer hat die Bundeskanzlerin die schleichende Umdefinition des Staatsvolkes am 25. Februar 2017 in einer Rede in Stralsund auf den Punkt gebracht: „Das Volk ist jeder, der in diesem Lande lebt.“ Offen bleibt bei Lesch, wie ein in beständiger Auflösung begriffener Nationalstaat überhaupt noch integrations- und handlungsfähig sein kann. Denn die Wahrnehmung globaler Verantwortung und die Integration von Fremden „auf allen Ebenen des Politischen“ werden bei aller kosmopolitischen Rhetorik dann doch weiterhin vom Staat erwartet. Der eingangs zitierte Isensee verweist im Handbuch Katholischer Soziallehre darauf, dass es in einem übernationalen Weltstaat letztlich auch kein Asyl mehr geben könne.

Schauen wir auf die Kosten, die mit einer schleichenden Abkehr vom Staat verbunden sind.

  1. Welche Kosten sind mit der gegenwärtigen Politik verbunden?

Verlust an Identität: In Nordrhein-Westfalen schwören Minister nicht mehr, „dem Wohle des deutschen Volkes“ zu dienen, sondern dem „Wohle des Landes Nordrhein-Westfalen“. Begründet wurde die Verfassungsänderung mit dem Hinweis, das Land sei stark durch Einwanderung geprägt. Weitere Beispiele ähnlicher Art ließen sich finden. Was hier passiert ist mehr als der Austausch von Worten: Getilgt wird ein kompletter Herkunfts- und Identitätsbezug. Der kulturelle Kontext wird austauschbar und der Mensch, der aus diesem Kontext Identität, Werte und Sinn bezieht, zum heimatlosen Nomaden.

Sollte jemand als Angeklagter vor Gericht stehen, was niemand für sich wünscht, wäre ihm sicher lieb und recht, dass das „Volk“, in dessen Namen Recht gesprochen wird, kein beliebig austauschbares Narrativ ist, sondern er sich auf tragfähige kulturelle Werte verlassen kann. Sollte jemand als Beamter darauf vertrauen, dass er auch im Ruhestand auskömmlich leben kann, wäre ihm sicher lieb und recht, dass dieses „Volk“, das seinen Beamten gegenüber Loyalität zugesichert hat, kein beliebig austauschbares Narrativ ist, sondern eine berechenbare Größe bleibt, die sich später auch an einmal gegebene Pensionszusagen erinnert.

Gesellschaft, Kultur oder Identität seien nichts Statistisches – dieser Allgemeinplatz wird schnell als Einwand ins Feld geführt, wenn in politischen oder sozialethischen Stellungnahmen Sorge um eine gefährdete Identität des Staatsvolkes und seiner kulturellen, sprachlichen oder moralischen Grundlagen aufscheint. In kirchlichen Stellungnahmen, so Daniel Deckers im Leitartikel der F.A.Z. vom 21. März 2017, „werden das Gefühl des Heimatverlustes und die politisch-sozialen wie kulturell-religiösen Konfliktpotentiale einer Einwanderungsgesellschaft kleingeredet, wenn sie nicht gar geleugnet werden.“

Identität unter Generalverdacht zu stellen, ist sozialpsychologisch unrealistisch und unfreiheitlich. Feste Identitäten gefährden das Zusammenleben weniger als ein Zustand erzwungener Gleichheit oder Vereindeutigung. Eine Gesellschaft, die Toleranz nur mehr über die Kontrolle von Gesinnungen, denen bestehende Ungleichheit oder kulturelle Differenzierungen zu Bewusstsein kommen könnte, aufrecht zu erhalten versucht, wäre repressiv und alles andere als lebenswert. Allerdings müssen die „Spielregeln“ im gesellschaftlichen Zusammenleben klar sein, auf die wir uns verlassen dürfen. Und der Staat muss auch bereit sein, die äußeren Regeln unseres Zusammenlebens aufrecht zu erhalten und durchzusetzen – sonst verliert er auf Dauer als Rechtsstaat an Vertrauen.

Jedes Gemeinwesen, das stabil bleiben will, braucht einen gesellschaftlichen Mindestkonsens. Wichtig sind zunächst einmal zentrale Spielregeln einer formalen Sittlichkeit. Zu diesen müssen wir uns als Gemeinwesen verbindlich bekennen, diese müssen wir deutlich einfordern und diese muss der Staat auch bereit sein durchzusetzen: beispielsweise eine gewaltfreie Streit- und Debattenkultur, ein robustes Maß an Ambiguitätstoleranz, den Willen zu Verständigung und Toleranz, Fairness und gegenseitigen Respekt, Achtung vor der Verfassung und den unveräußerlichen Rechten anderer.

Doch genügt ein Gerüst formaler Verfahrensregeln keineswegs. Die Regeln unseres Verfassungsstaates müssen unterfüttert werden durch ein Fundament konkret gelebter Orientierungswerte. Diese bestimmen das sozialethische Verhalten der Bürger im Alltag und sind Ausdruck gemeinsamer Identität. Man kann von einem Vorrat an kulturellen Selbstverständlichkeiten sprechen, der uns im Alltag den Rücken freihält. An dieser Stelle möchte ich durchaus von „Leitkultur“ sprechen, womit noch nichts darüber ausgesagt ist, wie diese abgesteckt werden kann. Dass eine solche „Leitkultur“ nicht statisch sein kann, ist eine triviale Erkenntnis. Und selbstverständlich sollte eine Leitkultur so offen formuliert werden, dass sie dem heutigen Freiheitsempfinden gerecht wird.

Was wir brauchen, ist ein intelligent geführter Kampf gegen Ausgrenzung. Dieser wird verhindert, wenn Begrenzungen grundsätzlich unter Generalverdacht gestellt werden. Notwendig sind Kategorien und normative Kriterien, mit denen Unterscheidungen möglich bleiben: Was sind ungerechte Ausschließungen? Was sind erhaltenswerte Formen der Differenzierung? Was sind repressive Praktiken? Was sind lebensdienliche Ausdrucksformen persönlicher oder sozialer Identitätsbildung? Die Ausbildung einer Identität, die ihn von anderen unterscheidet, ist für den Menschen lebensnotwendig. Andernfalls könnte es auch keine Individualität geben. Ordnungen, die darauf zielten, alle Menschen gleich zu machen, waren in der Geschichte immer Ordnungen der Unfreiheit.

Schwindendes Vertrauen im Zusammenleben: Unsere Kultur gründet auf drei Hügeln: Areopag, Kapitol und Golgatha – ein Bild, das auf Theodor Heuß zurückgeht. Das griechische Erbe steht für die Selbstregierung freier Bürger und die Anerkennung einer vernunftgeleiteten, autonomen Wissenschaft. Das römische Erbe zeigt sich im Gedanken einer Herrschaft des Rechts. Beides wird geformt durch die christliche Haltung der Solidarität und Barmherzigkeit und die Anerkennung einer gleichen Würde aller Menschen. Alle drei Einflüsse verbinden sich zu dem, was wir als christliches Abendland kennen. Produktiv wurde diese Idee nicht zuletzt durch die spannungsvolle Polarität von politischer und religiöser Sphäre bei gleichzeitiger Kooperation beider Gewalten – gemäß der unnachahmlichen Formel: Gebt dem Kaiser, was des Kaisers ist, und Gott, was Gottes ist. Der Kampf um das rechte Verhältnis von Religion und Politik durchzieht die gesamte Geschichte unseres Kulturraumes: vom Investiturstreit über die Reformation und die Aufklärung bis zur Gründung säkularer Nationalstaaten – um nur einige Stationen zu nennen.

Richtig verstanden, verbieten sich damit sowohl politische Heilslehren als auch voreilige politische Gewissheiten von Seiten der Kirche. Wenn Christen sich politisch zu Wort melden, muss dies sachkundig geschehen. Innerhalb des demokratischen Spektrums links wie rechts der Mitte werden Christen in politischen Streitfragen zu unterschiedlichen Antworten finden können. Wer den politischen Streit über die künftige Rolle des Staates, den Umgang mit Zuwanderung oder das angemessene Verständnis von Integration gerade mit sozialethischen Argumenten unterbindet, funktionalisiert entweder die Religion für (partei-)politische Zwecke oder dogmatisiert ohne Not staatspolitische Kontroversen – am Ende könnten sowohl die Interessen der einheimischen Bevölkerung wie auch derjenigen, die dringend auf humanitären Schutz und Asyl angewiesen sind, auf der Strecke bleiben.

Dem Verfassungsrecht eignet grundsätzlich ein konservatives Moment. Der liberale Rechts- und Verfassungsstaat kann eine bestimmte „Leitkultur“ seiner Bürger nicht hoheitlich herstellen, aber er darf einen entsprechenden, politisch belastbaren Gedächtnisraum fördern. Der aktuelle Kreuzerlass des bayerischen Ministerpräsidenten ist durchaus legitim. Recht und staatliche Ordnung leben von affektiven Bindungen an ihre kulturellen Prägungen. Und eine stabile Rechts- und Staatsordnung lebt davon, dass die Herkunft der ihnen zugrundeliegenden Werte und Prinzipien aus der spezifischen, einheimischen Tradition nicht geleugnet wird.

Wo kulturelle Gemeinsamkeiten, gegenseitige Verbundenheit und wechselseitig übernommene Verpflichtungen schwinden, wo das Vertrauen in intuitiv gewusste, unproblematisch gelebte Gemeinsamkeiten verloren geht, gehen letztlich Freiheitsräume verloren. Ein Gemeinwesen, in dem man sich nicht mehr aufeinander verlassen kann, muss kontrollieren, regulieren und steuern. Staatlicherseits geschieht dies beispielsweise durch zunehmende Kontrolle im Inland, eine verstärkte Überwachung der Privatsphäre oder Einschränkungen der Meinungs- und Publikationsfreiheit.

Verlust an Transparenz: Das deutsche Staatsvolk ist niemals mit den Bewohnern eines bestimmten Territoriums identisch gewesen (auch heute nicht, wie das Bundesverfassungsgericht deutlich gemacht hat). Daher spielt Abstammung für unser Staatsangehörigkeitsrecht eine größere Rolle als in anderen Ländern – wer dies nicht sieht, verkennt die besondere Geschichte Deutschlands und den komplizierten Prozess seiner Nationalstaatswerdung. Daneben hat es immer auch die Möglichkeit der Einbürgerung gegeben – nur darf diese Möglichkeit nicht unter Wert verkauft werden. Wer die deutsche Staatsangehörigkeit anstrebt, von dem muss mehr als ein formales Bekenntnis zur Verfassung verlangt werden. Andernfalls steht zu befürchten, dass man den zweiten Pass gern mitnimmt, sich im Letzten aber nicht mit Deutschland, seiner Geschichte und Tradition, seiner Identität und seinen Werten identifiziert. Loyalitätskonflikte und kulturelle Auseinandersetzungen sind damit vorprogrammiert.

Deutschland ist kein zentralistischer Nationalstaat – das ist richtig. Aber Deutschland ist seit den Befreiungskriegen und der Einigungsbewegung des neunzehnten Jahrhunderts auch nicht einfach nur ein loser Verbund regionaler Landsmannschaften. Und Europa? – Die Europäische Union ist ein Bund von Staaten mit eigenen Interessen – nicht mehr, aber auch nicht weniger. Ein solcher Zusammenschluss kann helfen, den Herausforderungen einer globaler gewordenen Welt, besser zu begegnen und internationale Aufgaben besser zu bewältigen. Für die demokratische Willensbildung und Entscheidungsfindung eignen sich suprastaatliche Zusammenschlüsse aber nur begrenzt, schon allein wegen sprachlicher Barrieren und fehlender identitätsstiftender Elemente. Allein rechtlich und politisch handlungsfähige Staaten, die nicht chronisch überfordert sind, die nicht erpressbar sind, nicht von inneren kulturellen Konflikten zerrieben werden und die das Vertrauen der eigenen Bevölkerung genießen, bleiben berechenbar und werden auf Dauer mit anderen friedlich zusammenleben können. Es gibt einen kulturellen Zusammenhang in Europa, bei allen Unterschieden zwischen Süd- und Nordeuropäern, Ost- und Westeuropa. Der kulturelle Zusammenhang wird aber nicht den identitätsstiftenden Gehalt der einzelnen Nationalstaaten ersetzen können. Europas Stärke war stets seine kulturelle Vielfalt. Ich befürchte aber, dass wir gerade diese Stärke verspielen, wenn die Vielfalt durch einen suprastaatlichen Zentralismus ersetzt wird.

Mangelnde Solidarität innerhalb der Europäischen Union ist nicht erst seit dem Anschwellen der Flüchtlingsbewegungen 2015 zu verzeichnen; das Phänomen zeigte sich schon einige Jahre zuvor, als die ersten Anzeichen einer kommenden Migrationskrise weitgehend ignoriert wurden. Sehr viel seltener ist hingegen vom notwendigen Prinzip der Subsidiarität die Rede, das in Europa zwar vertragsrechtlich verankert ist, aber in der politischen Realität deutlich unterbelichtet bleibt.

Auch wer mehr suprastaatliche Kooperationen einfordert, geht dabei weiterhin von souveränen Staaten aus, die zusammenarbeiten und gemeinsam nach Lösungen suchen. Wer aber immer mehr Entscheidungen in suprastaatliche Institutionen ausgelagert, stärkt technokratische Strukturen und schwächt die demokratischen Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger. Demokratische Legitimation, Transparenz und Partizipation blieben auf der Strecke; dies gilt erst recht für das noch äußerst skizzenhafte, anfangs zitierte Modell einer Weltinnenpolitik, wie immer man sich deren demokratische Legitimation und Kontrolle auch vorstellen wollte.

Die katholische Sozialverkündigung hat daran festgehalten, so etwa Johannes Paul II.  1995 in seiner Ansprache vor den Vereinten Nationen zum fünfzigjährigen Bestehen der Weltorganisation oder in seiner Enzyklika „Sollicitudo rei socialis“, dass gerade die staatliche Souveränität ein wichtiger Garant für die Sicherung internationalen Rechts und die Freiheit zwischen den Nationen darstellt. Politische Entscheidungen würden sich andernfalls in eine Grauzone verlagern; der demokratische Prozess würde immer stärker ersetzt durch Verhandlungen zwischen Regierungen und Expertenzirkeln – schon allein aufgrund einer fehlenden funktionsfähigen gesellschaftlichen Öffentlichkeit. Das Sozialkompendium der katholischen Kirche (Nr. 385) formuliert es folgendermaßen: „Die politische Gemeinschaft findet in der Bezogenheit auf das Volk ihre eigentliche Dimension: […] Das Volk ist keine amorphe Menge, eine träge Masse, die manipuliert und instrumentalisiert werden kann, sondern eine Gesamtheit von Personen, von denen jede einzelne […] die Möglichkeit hat, sich über die öffentliche Sache eine eigene Meinung zu bilden, und die Freiheit, ihr eigenes politisches Empfinden zum Ausdruck zu bringen und es so zur Geltung zu bringen, wie es dem Gemeinwohl entspricht.“ Das Volk als kritisches Moment!

  1. Warum ist die Rechtsfunktion des Staates so wichtig?

Der Zweck des Staats als einer sittlichen Ordnungseinheit liegt in der Förderung der Personwürde und der Sicherung des Gemeinwohls. Die Menschenrechte schützen die gleiche Würde aller, ermöglichen aber als Freiheitsrechte gerade Differenzierung – auch in kultureller Hinsicht. Zum einen ermöglicht gerade die Mannigfaltigkeit der Staatenwelt, wenngleich sie auch Ursache zwischenstaatlicher Konflikte sein kann, die Entfaltung kollektiver Zugehörigkeit und kultureller Eigenart und garantiert dadurch Individualität und Freiheit. Zum anderen sind die Menschenrechte zwar vorstaatliches Recht, bleiben aber auf einen handlungsfähigen Staat angewiesen, der sie garantiert und wirksam schützt. Nur wenn der Staat seine sittliche Ordnungs- und Freiheitsfunktion im Dienst des Rechts erfüllen kann, wird er auch als Sozial- und Kulturstaat wirken können. Das deutsche Volk hat sich kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt das Grundgesetz gegeben, so steht es ausdrücklich in der Präambel unserer Verfassung. Wer diesen nationalen Bezug verkennt, läuft Gefahr, die rechtliche Ordnung aufzulösen. Die Freiheitsbewegung des neunzehnten Jahrhunderts wusste, wie unsere Nationalhymne zeigt, um den Zusammenhang von Einigkeit und Recht und Freiheit.

Im freiheitlichen Rechtsstaat werden die Maximen von Recht und Ordnung nicht starr angewandt, sondern im Licht der Menschenwürde als dem Fundament der gesamten Rechtsordnung. In der Praxis zeigt sich dies beispielsweise darin, dass das angewandte Recht sich an Angemessenheitsnormen orientieren und die zu seiner Durchsetzung eingesetzten Mittel sich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit messen lassen müssen. Allerdings dürfen sich auch humanitäre Maximen im Rechtsstaat nicht einfach über Recht und Gesetz hinwegsetzen – so der Soziologe Dieter Prokop in der F.A.Z. vom 24. Juli 2017: „Das Problem hierbei ist, dass das menschliche Gefühl seine eigene Dynamik hat: Gefühlte Angemessenheitsnormen sind weit auslegbar.“ Hierfür gibt es im Rahmen der „Willkommenskultur“, die dem simplifizierenden Slogan „Refugees welcome“ folgt, bis heute reichlich Anschauungsmaterial.

Ein moralischer Impetus, der sich über Recht und Gesetz hinwegsetzt, verhindert notwendige Differenzierungen in der Anwendung bestehenden Rechts, beispielsweise die Unterscheidung zwischen politisch Verfolgten, die unter die Genfer Flüchtlingskonvention fallen, Kriegsflüchtlingen, für die gesetzlich bestimmte temporäre Aufenthaltsgenehmigungen gelten, Personen, die ohne Kriegs- oder Verfolgungsgrund unter die übliche Ausländer- und Einreisegesetzgebung fallen, oder sogar kriminellen Grenzverletzern. Wo aber nach dem Gesetz notwendige Differenzierungen nicht mehr vorgenommen werden, nehmen am Ende die Gleichheit vor dem Gesetz und die faire Anwendung bestehenden Rechts schaden – und zwar gerade deshalb, weil am Ende Ungleiches pauschal gleichgesetzt und der gerechten Beurteilung entzogen wird.

Zu den Pflichten der Vernunft gehört es, dass Gesellschaftsverträge, die Rechtssicherheit garantieren sollen, eingehalten werden. Ein Staat, der das Zutrauen in seine eigene Rechtssicherheit und Rechtsverbindlichkeit untergräbt, wird auf Dauer auch kein verlässlicher Adressat der Menschenrechte mehr sein können. Eine Bundeskanzlerin, die ihrer Gemeinwohlverantwortung gerecht werden will, sollte vorsichtig sein, humanitäre Symbolhandlungen als Wahlkampfbonus im Inneren oder staatliche Imagestrategie im Äußeren zu verwenden. Der Ansehensverlust der Europäischen Union, die ihre eigenen Verträge nicht mehr einhält oder zumindest äußerst fahrlässig damit umgeht, zeigt die Waghalsigkeit eines solchen Spiels.

Freiheit, Gleichheit und Gerechtigkeit im gemeinsamen Zusammenleben lassen sich auf Dauer nicht durch ein moralisches Maximum garantieren, das die Menschenrechte als beständig auszuweitendes Instrument einer permanenten Gesellschaftsreform gegen den Staat und seine Institutionen in Frontstellung bringt. Die Sicherung des Gemeinwohls bleibt angewiesen auf den vernunftgemäßen Interessenausgleich auf Basis von Recht und Gesetz. Die Menschenrechte qualifizieren als überpositives Recht die Ausübung der staatlichen Rechtsfunktion und bedürfen dieser zugleich um ihrer eigenen Wirksamkeit willen. Die Menschenrechte gehören der Moral und dem Recht an. Der gegenwärtige sozialethische Diskurs neigt allerdings dazu, die moralische Seite der Menschenrechte stärker zu betonen als deren juridischen Charakter. Nebenbei: Wenn wir unser Gemeinwesen konstitutiv als sozialen Rechtsstaat begreifen, sollten wir pädagogisch auch mehr in eine solide Rechtskunde investieren.

Die Münsteraner Sozialethikerin Marianne Heimbach-Steins plädiert in ihrem Entwurf einer Migrationsethik für drei Vorrangregeln (z. B. in: Europa und Migration. Sozialethische Denkanstöße, Köln 2017): (1.) Gleiche Würde aller Menschen und menschenrechtliche Anerkennung genießen Vorrang vor allen Differenzen. (2.) Die Person hat Vorrang vor jeder gesellschaftlichen Institution. (3.) Das Gemeinwohl hat Vorrang vor partikularen Interessen. – Eine Gewichtsverlagerung innerhalb der aktuellen Migrationsdebatte fällt an dieser Stelle auf: Traditionell geht die Ethik bei der Güterabwägung von einem Vorrang des Personwohls aus. Eingriffe in die Freiheit des Einzelnen um des Gemeinwohls willen sind begründungspflichtig (so schützt etwa das Grundgesetz das Recht auf Privateigentum, lässt aber in eng umgrenzten Fällen auch Enteignungen aus Gemeinwohlgründen zu). Hier wird zwar ein Vorrang der Person vor jeder gesellschaftlichen Institution behauptet, gleichzeitig aber auch ein Vorrang des Gemeinwohls – ein Widerspruch?

Freiheit im gemeinsamen Zusammenleben lebt nicht vom Entweder-oder, sondern von polaren Grundspannungen, die im freiheitlichen Gemeinwesen nicht in die eine oder andere Richtung aufgelöst werden dürfen. Vielmehr bedarf es eines vermittelnden Bindegliedes: Die staatliche und gesellschaftliche Öffentlichkeit bleibt als jener Ort wichtig, wo die notwendige Vermittlung zwischen individual- und gemeinwohlbezogenen Interessen geschieht. Suprastaatliche Verbünde können dies nicht leisten, woran nicht zuletzt auch das Subsidiaritätsprinzip gemahnt. Politik und Politikethik täten gut daran, die Rolle des Staates nicht unbedacht kleinzureden oder gar zu beschädigen – am Ende könnte der Verlust an Humanität gravierend sein.

Beitrag wurde als Vortrag am 30. Mai 2018 auf Einladung des VDSt Münster gehalten.

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